编者按 今年，我国在六大领域内开展了反商业贿赂行动，其中，政府采购领域是关键一环。于是，反商业贿赂成为了今年政府采购最重要的工作之一。其实，并不是只有我国严格打击政府采购领域的商业贿赂，其他国家对此也非常重视。本文作者就介绍了日本在政府采购领域的反腐措施，希望给各地政府采购从业人员提供借鉴。

政府采购是国际社会反腐败中最为关注的领域之一。日本是《政府采购协议》的发起方和最早签字方之一，开展政府采购活动的时间也较早，其在政府采购领域反腐的相关做法对我国具有借鉴意义。

法律和组织框架

独具特色的政府采购法律体系 日本政府采购法律体系以国内相关法和世贸组织《政府采购协议》（GPA）为基础。

日本已加入GPA，1996年1月1日生效。事实上，日本除遵守GPA外，还通过“行动计划草拟和促进委员会”制定了一个自愿执行的非歧视、公平和透明化的程序草案，其适用范围和采购细则与GPA和其本国原有政府采购法规相比均有所扩大和明晰，如采购限额由GPA规定的13万SDR降至10万SDR等。

日本有关政府采购的国内一般性法规有：《会计法》（1947年）、《预算决算与账目公开条例》（1947年）、《合同式商业交易法规》（1962年）和《地区自治法》（1947年），以及包含在其他的法律和条例中的条文。其中，《会计法》规定，必须通过公开招标程序，包括基本的招标程序以及特定情况下的选择性或限制性招标程序，来实现竞争目标。

法规政策的透明度较高 大多数政府采购法规，如《会计法》，有关预算、会计结算和处理的内阁令，地方自治法，都可以在法律纲要或网站上获取。此外，外务省提供了“政府采购合同问答”，可作为供应商进入日本采购市场的指南。

以分散为特征的采购组织体系 和美国不同，日本并没有一个统一的采购主管机构，而是由各部或委员会依照自身需要制订采购计划并执行采购工作，由总理府官房外政审议室专门负责制定采购政策和采购法规。而且日本也没有如军事、地方政府、紧急状态等使用特殊采购规则的部门和条件。

采购政策与实务

采购双方中的任一方在采购过程中的任一环节都可能产生腐败，只要可以不通过自由竞争。比如在双方达成协议以前，采购者采用下列方法：限定特殊的规则来满足特定的供应商；限制关于投标机会的信息；宣布处于紧急状态，作为一个借口在没有竞争的情况下签订一份独立的合同；打破供应商供货的机密性；通过不合格的资格审查使潜在的供货商丧失资格；受贿。日本政府采购政策和程序上最大限度地运用竞争和透明手段，限制以上行为的出现。

公开招标方式占绝对主导地位 日本政府采购有三种招标方式：公开招标，即政府通过在官报上发表招标公告的方式公开邀请具有竞争资格的所有供应商参加投标竞争，价格最低者中标。选择性招标，实施选择性招标的原因主要有二：因仅有少数供货商有能力参与投标而不适合采用公开招标、使用公开招标不利于采购单位（近年已跃为主因）。限制性招标，采用这一方式的前提是采购项目必须具有特殊性、专业性和复杂性，或者仅有少数特定厂商可以提供所需产品或服务，或经多轮招标后仅有部分有能力的厂商参与投标。从这里也可以看出，日本的采购政策受GPA影响非常大。

表一包括了2002年度中央政府实体和国有企业的所有产品和服务采购（不包括工程），且价值在门槛价100.000SDR以上的基本采购合同。

从表一可以看出，无论以采购数量还是以采购价值来计算，公开招标采购都占绝对优势地位。而且在最近，日本还对限制性招标的使用条件作进一步评估，以提高解释性、效率和核算能力。

明确地以“最低投标报价”原则授予合同 合同将授予给提交最低报价的投标人，只要该报价没有超出采购实体事先依据同类交易的实际价格、供需平衡、采购复杂性、采购质量和交付时间期限等因素确定的标底价格。当然，除最低报价外，还需考虑其他标准，诸如程序透明、公平、预算效率等采购的本质要求。日本的政府采购体制遵循物有所值的基本原则，也就是说，在采购产品和服务的实践中，要基于“实现资金的最佳价值原则”。特别强调的是，这些标准在招标文件中都是强制要求的。

在投递的标书中，如果没有投标人的报价在标底之下，招标程序将终止。这种情形下，采购实体遵循下列程序之一：与每个投标人进行谈判，在不改变投标条件下，与重新报价低于标底的投标人签订合同；或重复整个招标程序，包括重新发布招标公告，调整招标条件。同时，将保留所有的投标记录。

公开发布采购机会 采购实体要在投标截止期前至少40天，在官方刊物和地方层面的对应物上发布公告。作为自愿措施，为增加国外供应商进入日本市场的机会，日本政府延长门槛价在10万SDR以上的产品和服务采购的投标准备期到50天。此外，在提高政府采购信息获取方面，建立了包含发布在官方刊物上的所有信息的电子数据库，可以在日本外贸部的地方分支机构办公室和商业支持中心，或者通过在线信息与数据库补充服务来获取。中央采购实体在官方刊物《Kanpo》和网站上同时发布邀请招标公告等信息，并在2001年4月正式建成一体化的采购信息网站，已投入使用。

资格审查范围广 通常情况下，为参加公开和选择性招标，供应商需要经过相关实体的资格审查，并被列为合格供应商。所有申请者都需要基本的审查，以排除破产或其他不能履行法律的情形。资格审查的申请不受国籍限制。外国企业的日本分公司可以通过提交律师函的形式代表母公司来申请资格审查。供应商申请资格审查要提交的文件包括：申请书、身份证明、营业登记与财务报表、纳税证明等相关的资料。

详尽记录采购行动和决策 采购程序结束后，根据有关预算、会计结算和处理的内阁令要求，所有行动和决策都将记录在各采购机构的相关部门中。根据某些官方会计文档指南的规定，这些记录有一个最低保存年限，一般至少5年；原则上对所有需要查阅的人开放。

采购道德规范

制定严格的道德规范 《国家公共服务法》和《地方公共服务法》规定国家和地方公共雇员是全体国民的公仆，要为公众利益履行职责。这两部法要求采购人员遵守诸多纪律，包括利益冲突、政治活动限制、在营利公司接受职位、参加外部商业活动等。而国家《公共服务道德规范法》、《道德规范法规和条例》提出了相应的道德规范，要求所有国家和地方政府雇员遵守。如《道德规范法》规定了禁止条款：包括从利益集团收受金钱和物品；从利益集团或损害利益集团的情况下获得贷款或借到免费物品；从利益集团或损害利益集团的情况下接受服务；和利益集团一起打高尔夫或旅游等。

此外，《犯罪程序法典》第239（2）条规定，政府采购人员在履行职责过程中，发现了供应商的行贿、提供好处或其他引诱等破坏公正性和独立性的犯罪行为时，需向法院或检察院指控。

《刑法》19５条到197条规定，政府采购人员接受、要求或许诺接受与工作职责相联系的贿赂时，将受到最多5年的监禁。如果罪名成立，将没收受贿所得，或支付等量价值。《刑法》对贿赂罪的认定是，只要礼物或好处“与官方职责相关”。

采购人员违反《会计法》及相关条例，或玩忽职守，根据对公共官员进行纪律处罚的《国家公共服务法》第182条，应被开除公职、取消职务、降低工资或行政处罚。

在预算执行官员的法律中规定，预算官员有意或失职地出现债务或违反法规与预算进行支付，必须补偿所造成的损失。

对违法行为严厉处置 《刑法》198条规定，在招标过程中，如果个人提供或许诺提供贿诺给政府官员，将被监禁最多3年或罚款最多250万日元。

《刑法》特别禁止破坏招标和合谋。《刑法》96条规定，个人如果通过诈骗、武力或出于不公平竞标的合谋来危害公共招标，将处以最多2年监禁或罚款最多250万日元。

如果招标程序有关的合谋被认为是私人垄断或不合理的贸易限制，那么个人将处以最多3年监禁或最高500万日元的罚款。当法人代表、雇员或其他法律服务人员，在招标程序中进行私人垄断或不合理贸易限制，将追加处罚，处以最高5亿日元的罚款。在某些案件中，企业应承担经济损失。

如果企业决定贿赂政府官员，将临时取消企业参与公共合同或其他商业活动的竞争资格。这种取消是可选的，依不同案例而定。各部门的会计部门具体决定是否需要取消和取消多长时期。一旦决定，仅把通知送到企业。

反腐败的制度建设

采购审计制度和采购官员轮换制度 通常采购和会计部门的决策应该有超过一个人来制定和确认。从人事政策的角度看，已经建立起采购官员的轮换体系。

采购实体进行系统化的内部和外部审计。采购实体内已经建立起了常规化的内部审计系统，但内部审计是非强制性的，内部审计报告也不能公开获得。而根据《宪法》规定，外部审计是强制性的，由审计委员会主管。依据审计委员会“检查政府收入、支出及投资”的职责要求，政府采购是审计的重要内容。外部审计报告可以公开获取，即日本的“审计报告”。这一报告包括对政府采购的检查结果与审查，每年由内阁提交给国会。

政府采购审查与质疑机制 根据1995年10月1日的内阁决定，日本建立了政府采购审查委员会（Government Procurement Review Board），由科学家、学者和拥有政府采购经历的人士组成，以评价与采购相关的质疑。参加政府采购的或有资格参加采购的相关个人或单位有权启动质疑程序。需提出质疑的个人或单位，可以向委员会提交；委员会在得知质疑后10天内进行处理。自委员会1995年建立以来，已依法处理了5次质疑，另有很多是通过协商解决。

为保护潜在的质疑人免受报复，供应商如果愿意，可以要求在处理正式质疑之前匿名。对质疑结果，如果委员会发现采购过程存在与《政府采购协议》或其他法规相违背的行为，可以提出包括适当补救在内的建议，主要有：启动新的采购程序；不改变采购条件，而重新采购；对采购进行重新评价；有其他供应商执行合同；合同终止。

作为基本原则，采购实体应遵循委员会的建议。与政府采购有关质疑的审查程序规定，如果采购实体不遵循建议，应向委员会报告原因，委员会将把原因的复印件及时提供给政府采购审查办公室（Office of Government Procurement Review），该办公室由总内阁部长担任主任，相关部的副部长是其成员。因此除非采购实体有合法理由，否则必须遵循委员会的建议。